Politický řád a úpadek - Od průmyslové revoluce po globalizaci demokracie

Anotace

Ukázka z textu

str. 245

Třebaže v Africe narazíme na celou řadu politických režimů – od stabilních demokracií přes autoritářské kleptokracie až po státy zhroucené – některé generalizace platí u více z nich. Pro celou řadu států afrického kontinentu je typický jistý způsob vlády, jenž se výrazně liší od toho, na který narazíme v Latinské Americe nebo ve východní Asii.
Politologové tento typ vlády nazývají „neopatrimonialismus“. V této knize užíváme termínu Maxe Webera „patrimonialismus“, pokud se odkazuje na vládu složenou z panovníkovy rodiny a přátel, kteří zemi spravují ke svému prospěchu. Moderní vlády by naopak měly být osazeny státními úředníky na základě jejich schopnosti a odborné kvalifikace a stát by měl byt spravován s ohledem na širší veřejný zájem. Neopatrimonialní vláda má navenek podobu moderního státu – ústavu, prezidenta, premiéra, právní systém – a vyvolává zdání neosobnosti, ale vlastní fungování vlády v jádru zachovává scénář sdílení zdrojů s přáteli a rodinou.
Prvním rysem africké neopatrimoniální vlády je, že stojí na osobě vůdce. Bezprostředně po získání nezávislosti se politika soustředila kolem postavy prezidenta čili „velkého muže“ (prakticky všechny postkoloniální politické systémy byly spíše prezidentské než parlamentní a všichni prezidenti byli muži), jemuž museli jedinci prokazovat loajalitu. Tito vůdcové sice také zakládali politické strany, ty však byly mnohem hůře organizované a méně významné než jejich protějšky v Asii či Evropě, kde organizační princip zastávala ideologie. Afričtí vůdci si pěstovali image, v němž zastupovali roli zčásti otcovské postavy, zčásti mafiánského bosse: zairský Mobutu nosil čapku z leopardí kůže, brýle a ceremoniální hůl; Julius Nyerere z Tanzanie se nechával přezdívat „učitel“; o prezidentovi Toga Gnassingbém Eyadémovi se tradovalo, že ovládá okultní síly.
Prezidenti požívali nezměrné moci, o niž se navzdory tomu, co stálo v ústavě, se zákonodárnými orgány, soudy ani ministry nedělili. Až do nedávné doby jen velmi málo afrických prezidentů předalo po vypršení mandátu v poklidu moc svým nástupcům, jak učinil po dvou volebních obdobích George Washington. Zambijský prezident Kenneth Kaunda vládl 27 let, Mobutu 32 let, Jomo Kenyatta v Keni 14 let, Sékou Touré v Guineji 26 let, Kwame Nkrumah v Ghaně 15 let, Meles Zenawi v Etiopii 17 let, Paul Biya v Kamerunu 32 let, Teodoro Obiang v Rovníkové Guineji 35 let, Yoweri Museveni v Ugandě 27 let a Eduardo dos Santos v Angole 35 let (při psaní těchto řádků jsou navíc Biya, Obiang, Museveni a dos Santos stále u moci). Jedním z důvodů, proč první černošský prezident Jihoafricke republiky Nelson Mandela vynikal nad ostatními revolučními africkými vůdci, je fakt, že se po jednom pětiletém funkčním období prezidentského úřadu dobrovolně vzdal.
Druhým rysem afrického neopatrimonialismu je masivní zneužívaní státních zdrojů k rozvíjení politické podpory, což vede k všudypřítomnému klientelismu. Prezidenti přiděluji úřady svým přívržencům zcela nepokrytě a v mnohem větším rozsahu, než se dělo v Americe 19. století, což vede k neuvěřitelnému nabobtnaní státního aparátu.
V Mobutuově Zairu například dostávalo výplatní pásku od státu na 600 000 lidi, třebaže jich podle odhadu Světové banky nebylo třeba vice než 50 000. Jen samotná centrální banka zaměstnávala o 50 % lidí více než celý soukromý bankovní sektor. Mobutu zpočátku použil na vybudovaní své politické základny znárodněný belgický majetek. Novinářka Michela Wrongová o tom napsala: Sám Mobutu samozřejmě sdíleného majetku využil nejlépe – přivlastnil si 14 plantáží, sloučil je do konglomerátu, kde pracovalo 25 000 lidi, což z něj dělalo třetího největšího zaměstnavatele v zemi odpovědného za jednu čtvrtinu zairské produkce kakaa a kaučuku. Dále ze situace těžili příslušníci jeho etnika Ngbandi. Výnosné pozice v čerstvě znárodněných společnostech a těch nejdůležitějších podnicích jim měly kompenzovat všechny posměšky za jejich venkovskou zaostalost. Mobutu si ale ohlídal, aby se výhod dostalo všem hlavním etnickým skupinám, bez jejichž podpory by se neobešel. Zrodila se prominentní třída grosses légumes (velká zelenina čili papaláši), jak jim se směsicí nelibosti a bázně říkají běžní Zaiřané.

V zambijské státní správě pracovalo podle jednoho odhadu 165 000 lidi, zatímco v Keni narostl počet státních zaměstnanců z 18 213 v roce 1971 na 48 230 v roce 1990. Během hospodářského rozmachu v 60. a 70. letech, kdy ceny komodit stoupaly, šlo rapidní narůst státního sektoru finančně udržet, avšak po zhroucení trhu v 80. letech upadla celá Afrika do těžké dluhové krize a přebujelé státní aparáty se staly neudržitelnými.
Nejpodstatnějším rysem neopatrimoniálních vlád postkoloniální Afriky je podle Jeffreyho Herbsta jejich fundamentální slabost, a to i přes jejich rozsah a symbolickou moc. Sílu státu, sáhneme-li znovu po Weberově definici, lze poměřit tím, jak dokáže vytvářet normy a prosazovat je nad vymezeným územím, což není jen otázkou prostého fyzického nátlaku, ale také legitimity. Afričtí vůdci sice mohli své odpůrce věznit a zastrašovat, ale jejich státům chyběla kapacita poskytovat základní veřejné služby, jako je zdravotnictví a školství mimoměstská centra, vymáhat dodržovaní zákona, zajistit fungovaní soudů či řídit makroekonomickou politiku.
Kapacita státu při výběru daní byla v subsaharské Africe o dost nižší než v Latinské Americe a dosahovala jen zlomku toho, kolik vyberou vyspěle země. Mnoho nejchudších zemí tohoto regionu nezíská prostřednictvím daní více než 7–15 % HDP a cela řada těch, které vyberou více, uspěje jen proto, že jsou bohaté na přírodní zdroje. Slabou kapacitu státu odrážejí také druhy vybíraných daní: v drtivé většině se jedná o cla a různé nepřímé daně (na doporučení zahraničních expertů to nyní často bývají daně z přidané hodnoty) spíše než daně z příjmu fyzických osob, jejichž výběr už tak snadný není. Státní rozpočty se tedy musí financovat z jiných zdrojů. Některé země – například Angola, Nigérie a Súdán – využívají renty z přírodních zdrojů, pro mnoho dalších se hlavním zdrojem rozpočtových příjmů stala zahraniční pomoc. Ve chvíli nejhoršího propadu Afriky v 90. letech činily finanční prostředky od zahraničních dárců 8–12 % HDP a v mnoha případech představovaly většinu z celkového rozpočtu vlády.
Jak už bylo řečeno, kapacitu státu lze chápat i z toho hlediska, zda má vláda na svém území mocenský monopol. Subsaharská Afrika byla od získání nezávislosti vystavena celé řadě občanských válek, separatistických hnutí, povstání, převratů a dalších vnitřních konfliktů, z nichž mnoho stále přetrvává. V Sieře Leone, Libérii
a Somálsku se v 90. letech stát zcela zhroutil a ve všech třech zemích se rozpoutaly boje mezi skupinami vojenských velitelů. Zair měl velkou armádu, která na papíře vypadala působivě, ale když zemi v roce 1996 z východu napadly jednotky Aliance demokratických sil pro osvobození Konga-Zairu, vojsko se obratem ruky rozpadlo. Armáda při útěku brala vše, co šlo ukrást, a způsobila konžskému obyvatelstvu více škod než invazní síly. Nova vláda v čele s Laurentem-Desirem Kabilou nebyla o nic lepší a nedokázala zemi chránit před rabováním ze strany milicí a vojáků ze sousedních zemí. Neschopnost udržet násilí pod kontrolou je v afrických slabých státech endemická.
Poslední příčina slabosti státu souvisí s lidským kapitálem postkoloniálních afrických vlád, což se přímo odráží v chabé veřejné politice. Afrika neměla na rozdíl od východní Asie dlouhou tradici byrokratické vlády a žádné školené kádry, které by mohly po odchodu koloniální správy administrativní systém převzít. Například Kongo mělo po odchodu Belgičanů v 60. letech sotva desítku univerzitně vzdělaných správních úředníků.
Nově nezávislé státy byly spravovány vládami bez zkušeností v administrativě, jež při zavádění své politiky napáchaly řadu obrovských chyb. Jednou z těch nejzásadnějších bylo zřízení zemědělských státních obchodních agentur, jež uměle snižovaly ceny vyplacené farmářům v mylné představě, že to podnítí vznik kapitálu na industrializaci.
Ve chvíli, kdy vývoz zemědělských produktů představoval nejslibnější cestu hospodářského růstu, se zemědělství celého regionu náhlé dostalo do úpadku. Ghanská produkce kakaa například v důsledku tohoto zvráceného podnětu klesla z 560 000 tun v roce 1965 na 249 000 tun v roce 1979. Zaiřané převzali provoz důlní společnosti Gecamines v době, kdy společnost generovala 70 % výnosů z exportu země. Zisky
z těžby odklonili na speciální prezidentský účet a nejen že neinvestovali do dalšího rozvoje podniku, ale ani finančně nepokrývali údržbu zavedeného provozu. Přihlíželi tak úpadku produkce dolů ze 470 000 tun ročně, když byla těžba na vrcholu, na pouhých 30 600 tun v roce 1994.
Obrovský institucionální deficit, jímž se subsaharská Afrika odlišuje od východní Asie, však není spojený se slabou demokracií: třebaže se demokratická zřízení v Africe vyznačují nestabilitou, obecně byl tento region v období 1960–2000 demokratičtější než východní Asie. Za tento deficit nemůže ani tak nedostatek právního řadu: mnoho z asijských zemí, jež v raném postkoloniálním období podávaly skvěle výkony, například Jižní Korea, Tchaj-wan, Singapur, Malajsie, Čína a Indonésie, byly autoritářské státy s relativně slabým systémem soudní moci, jejichž panovníci mohli zákon obcházet, kdykoli se jim zachtělo. Východní Asie však měla to, čeho by Latinská Amerika potřebovala více a čeho se Africe téměř vůbec nedostávalo – silné a soudržné státy, jež dokázaly držet pod kontrolou násilí a zavádět dobré, ekonomicky racionální veřejné politiky.